户外遇险频发多头管理导致责任不清

来源：人民网 / 时间：2011-10-25 09:02:10

原标题：户外遇险频发多头管理导致责任不清

户外运动要不要立法?如何加强管理?记者专访中国登山协会秘书长张志坚――

政府当保姆民间是骨干

四川四姑娘山“驴友”失踪事件已告一段落，但此事却引起人们对户外运动如何管理的大讨论。

户外运动要不要立法规范?政府如何有效监管?救援遇险“驴友”，政府该掏救援费吗?就这些问题，记者采访了中国登山协会秘书长张志坚。

立法规范户外运动不可行

记者：近年来，参与登山等户外运动的人越来越多，各种险情也随之产生，目前每年的伤亡状况如何?

张志坚：虽然近年来，登山攀岩等运动的伤亡人数呈逐年上升的趋势，但也要看到，其增加的幅度远远低于参与这些运动人员基数的增长，而且出事的绝大多数都是非正规俱乐部或者这种网上组队的。不能因为几起事件的出现，就对登山等户外运动的发展持否定态度，这项运动总体来看正处于健康规范的发展中。

需要特别说明的是，与一般的旅游休闲活动不同，登山等户外运动恰恰因为它的风险，才有其魅力。

记者：外界一直在呼吁出台相关的法律法规对登山等户外活动进行规范，你怎么看待?

张志坚：我认为，目前并不具备出台相关法律文件的条件，甚至从国际上来看目前也没有专门立法。

首先，户外运动不是一个单独的体育项目，而是以大自然为场地的一系列体育运动的集合，包括登山、徒步、溯溪等。法律应该是严密的，户外运动的内涵和外延难以界定，这就直接导致了立法的边界不明确。

另外，目前我国出台的与体育相关的法律法规，更多的是以倡导、推广某项运动项目为出发点的。就体育运动的执法权而言，我们目前只有在体育场馆、设施内才是明确的，而一旦离开特定场所便难以实现。

多头管理导致责任不清

记者：对那些非正规的登山活动该怎么管?

张志坚：目前来看，很难完全管起来。首先是难以界定登山活动，许多人打着别的旗号进行登山活动，想管也难以触及。国内登山管理办法只赋予了我们对海拔3500米以上高山的登山管理权，至于3500米以下的，别说我们管不了，即便是让我们管也难以兼顾。

在管理上，现在主要对领队进行培训和资质认定，劝告参与者尽量不要参与那些无组织的自发探险活动。

我们可多借鉴国际上的管理经验。发达国家对户外运动少有全国性、行业性的管理规章，多是采取区域性的管理体制。比如把某块区域划定为国家公园，然后由公园依据自身情况、因地制宜地制定区域管理规定。而按照我国现行的管理模式，山林是由林业、旅游等部门多头管理，一旦出现问题就存在管理责任不清、处罚主体不明的情况。

救援不应全由政府埋单

记者：很多人对救援中政府应发挥的作用和救援费用分担存在疑惑。

张志坚：就登山救援来说，应该建立起政府、社会、个人各自分担的救援费用模式，而不应该全由政府掏腰包。尤其是对于明知故犯的“驴友”而言，个人应该承担得更多些。政府最应该做的是，倡导建立区域性的管理体制，并多提供各种服务，比如天气信息、出行提示等。

中国登山协会一直在倡导建立规范的救援体制，这种救援体制应该是以政府为主导、社会为基础、志愿者为骨干。政府主导不是政府要出钱出人负责任，而是要以政府牵头主导，为社会各个方面参与提供政策上的方便，让各种基金会、保险公司等参与进来提供有效的服务。

在发达国家，进行户外运动的人员需要买两种保险，一种是人身意外险，另一种是救援险。一旦出了问题，由保险公司来赔。但目前我国登山的专业险种参保人数较少保费很高，许多保险公司觉得风险大不愿做。目前我们也在跟有关保险公司协商。

四姑娘山景区管理局：

无法可依何谈监管

在目前户外运动规范与管理中，单就景区管理部门而言，主要担负着对“驴友”的行走路线、人数、所需时间等进行登记与核查，以便确定行程是否符合景区的相关规定。四川省阿坝藏族自治州四姑娘山景区管理局营销处黄处长表示，这种登记与核查很有必要，万一出现迷路、遇险情况，在进行搜救时，便于确定“驴友”大致在哪一条路线附近以及人数。

黄处长认为，当前户外探险管理中最大的问题是，缺乏明确的法律规范。对于违规户外行为，无法可依何谈去监管，景区管理局更没有执法权，景区救援费用只能由自己承担。

对于建立和完善救援管理机制的问题，黄处长表示，在救援管理体制中，景区管理部门的参与很重要。对于“驴友”在景区迷路、遇险，能够迅速出动救援的肯定是对地形、路线情况最了解，也是离迷路、遇险的“驴友”最近的景区救援队伍。

北京市公安消防部门：

救援没让“驴友”埋过单

北京市公安局消防局相关负责人接受记者采访时说：“当‘驴友’遇险时，公安消防部队会及时调集足够警力和有效装备，第一时间到场展开搜救，最大限度地保证人员生命安全。”通常情况下，搜救遇险“驴友”时，消防部队会协同其他搜救力量，共同开展救援任务。

该负责人介绍，公安消防部队依法担负着公安消防保卫任务和应对突发事件的双重职能。截至目前，北京市公安局消防局参与的救援行动中，还没有“驴友”自愿承担过救援费用。目前也没有相关法规规定被救“驴友”承担何种责任。

另外，针对山岳救援特点，在经过日常的训练后，会组织消防官兵进行万米长跑、爬山、负重跑等，还会定期举行山岳救援演习，提高官兵的自我防护能力和救援能力。

蓝天救援队：

要给民间救援组织松绑

“民间救援已经成为抢险救灾、户外遇险救援的重要力量。”就加强对登山等户外运动的规范问题，民间救援组织――蓝天救援队队长远山认为要尽量少制定相关法律法规以及认证，用其他形式来规范户外运动，比如加强景区备案、完善户外平台上的出行信息、增加新人的户外运动基础培训、户外人群的安全培训等。

在救援管理体制中，政府应起主导地位，而民间救援组织起到辅助和补充作用。政府部门要完善管理机制，本着生命第一的原则，让民间专业救援组织及时参与搜救。另外，远山表示，出动户外救援需建立分级响应机制，根据情况和分级要求，确定参与救援的人力、物力和财力。

北京大学山鹰社：